工伤认定行政诉讼的调研报告

发布时间：2022-10-31 15:37:36

　　工伤认定案件在行政诉讼案件中占的比例相对较大，当事人之间的矛盾大，协调难，占用了大量的审判资源，从近几年工伤认定行政诉讼案件特点、原因等方面进行分析，进而对减少该类纠纷的发生提出相关建议。

　　一、工伤认定行政纠纷的主要特点

　　1、农民工是受工伤伤害的主要人群。农民工是申请工伤认定的主体，由于他们的知识水平相对较低，大多数只能从事建筑、制造等体力工作，而这些行业正是工伤事故和职业病多发的行业。此外，由于他们的法律意识相对薄弱，与企业相比处于弱势地位，很少与企业签订劳动合同，一旦发生工伤事故企业极易借故推卸责任从而引发纠纷。

　　2、“三工一劳”中，工作原因是影响工伤认定的焦点问题。“三工”是指在工作时间和工作场所，由于工作原因受到的事故伤害，是否符合“三工”要求是判断职工所受伤害是否为工伤的一个重要标准。工伤认定中，工作时间和工作场所相对固定，容易判断，工作原因问题成为当事人双方及工伤认定机关争议的焦点。判断是否因工产生，除了现场勘察等依据外，证人证言是一个重要的证据，但是工伤认定中的证人多为企业职工，与企业有着千丝万缕的联系，故许多人拒绝作证甚至做伪证。一些证人即使在工伤认定机关调查时做了相关证明，一旦进入诉讼程序，往往当庭推翻以前所做证明，导致工伤认定困难。

　　3、提起工伤认定行政诉讼的一方多为用人单位，但撤诉率较高。对于没有为职工办理工伤保险的企业，一旦劳动部门认定工伤成立，其将支付数额不菲的医疗费、误工费等各种费用。企业往往通过提起诉讼的方式恶意拖延赔付时间，并为日后在与受害人的调解中占据优势地位创造条件。如果工伤认定的行政诉讼采用判决方式结案，多数情况下企业将必须赔付各种费用，而第三人要想拿到这笔费用则通常要经过一审、二审等各种程序，延长了其接受赔偿的时间。故工伤认定案件中，作为原告的企业与作为第三人的受害人都愿意在法院的主持下进行调解，双方各让一步达成调解协议，案件的撤诉略较高。

　　二、造成工伤认定行政纠纷的现实原因

　　(一)企业方面的原因

　　1、企业违法成本低，责任缺失，漠视职工的人身安全。我国的工伤保险属于强制险，劳动者自己不缴纳工伤保险费，由用人单位负责缴纳。对于不按法律规定缴纳工伤险的单位，除要求其按规定缴纳相关的工伤保险费用外，处罚方式仅仅是对主管人员和直接责任人员处以1万元以下的罚款，这种处罚方式导致企业不参加工伤保险的违法成本较低，责任缺失，宁愿冒着被处罚的风险也不愿主动缴纳保险费用。

　　2、部分中小企业基于成本的压力怠于为职工办理工伤保险。近几年，中小企业以其投资少，操作灵活等优势得到迅猛发展，成为地区经济增长的重要推进力量。但是由于其规模小，资金链不牢固，中小企业的资金压力相对较大，而目前的工伤险缴纳方式是在社会保险中同医疗、养老等保险费用一同缴纳，月缴纳数额为职工月工资的40%，其中企业要负担30%，因此一个月收入3000元的工人，企业若要为其缴纳工伤保险费用就必须为其缴纳包括医疗、养老等保险费用在内的共计900元的社会保险费用，较高的数额使得一些中小企业往往对于工伤保险费用的缴纳心有余而力不足。<div id="

　　3、建筑业、制造业等高危行业领域发生工伤的可能性较大，人员流动较为频繁，投保难度大。房屋建筑、船舶制造等工业领域，具有短期性，人员具有流动性，这些人并不签订劳动合同，往往与企业约定干完一个工程甚至是一个工程的流程即拿钱离开。人员的流动性特点加大了这些人员参加工伤保险的难度。特别是对于一些外包工程，工人随包工头打工，同施工单位没有直接的联系，投保难度更大。

　　(二)行政主管部门的原因

　　1、劳动市场管理存在缺陷，不签订劳动合同的现象较为突出。劳动合同的签订与否对于认定是否为工伤具有重要意义。劳动合同法施行以来，我国各类企业的劳动合同签订率有了较大的提高，但目前仍有部分企业存在劳动用工行为不规范，不与职工签订劳动合同的问题。对于这类企业，一旦发生工伤事故，往往拒绝承认同受伤职工的劳动关系，从而加大了工伤认定的难度，增加了工伤认定的流程，延长了工伤认定的时间。目前一些职能部门在劳动合同签订监管方面存在着职能缺位现象。首先，随着企业数量的激增，劳动保障部门的人员日显不足，故目前劳动保障部门对劳动合同的监管基本采取的是“重点监督”和“不告不理”原则，从而无法实现对全部企业的全面监管;其次，为了保护本地企业利益，劳动保障部门对不按要求与职工签订劳动合同的企业处罚相对较低，消极执法也是导致诸多企业不签订劳动合同的一个重要原因。最后，相关部门近几年对企业工会建设不够重视，导致对企业劳动合同签订起重要作用的工会要么销声匿迹要么名存实亡。

　　2、工伤保险费缴纳方式单一，可操作性不强。目前工伤保险费用的缴纳采取的是同养老保险、医疗保险等社会保险一同缴纳的方式，即企业必须将社会保险项下的所有保险费用一同缴纳。这种缴费方式的设计初衷是为了最大限度的保护企业职工利益，但五种险种一同缴纳的费用占到职工工资的30%，远高于只占职工工资0.5%——1.5%的工伤保险费用，极易导致一些本愿意为职工投工伤保险的企业由于需要缴纳包括医疗、养老在内的所有费用而怠于为职工办理工伤保险。而且这种缴纳方式也不适合建筑业、船舶制造业这些人员流动性强的行业。

　　3、招商引资的压力造成监管部门监管不到位，相关部门没有将经济发展与职工利益保护协调好。为了吸引更多的企业来本地投资，服务本地经济，地方政府在招商引资的过程中往往对外来企业承诺各种优惠措施并放松对其监管，为企业创造更宽松的发展环境，从而导致监管不全面不深入，默认企业不为职工缴纳保险费用的行为，损害职工利益。

　　4、职能不清导致监管不力，存在安全隐患。我国法律规定，劳动部门负责工伤保险工作而安监部门负责安全生产工作，劳动保障部门与安全生产监督部门职能交叉，职责划分不清，容易产生监管漏洞，从而导致平时监管不力，不能及时发现企业的安全隐患，造成工伤事故多发、常发，而一旦发生事故，劳动局与安监局又存在相互推卸责任的情况。

　　(三)劳动者方面的原因

　　劳动者法律意识淡薄，维权意识差，证据保存能力不强。由于遭受工伤伤害的劳动者文化素质相对较低，法律意识淡薄，在工伤事故发生前大多没有认识到工伤保险的重要性，本身参保意愿和维权意识不强。工伤事故发生后，由于维权程序复杂和维权费用高昂，大部分的人选择与企业私了，私了不成时才申请工伤认定，往往错过了进行工伤鉴定的最佳时机，造成部分证据消失，加大了工伤认定的难度。<div id="

　　三、造成工伤认定行政纠纷的法律原因

　　1、法律规定简单，无法涵盖所有的工伤情形，导致工伤认定难度加大。《工伤保险条例》第十四条规定了可以认定为工伤的七种情形，而第十五条则规定了可以视同工伤的三种情形。基于法律的局限性和实践的复杂性，这十条规定无法涵盖所有的工伤认定情形。而且这些规定过于简单，在一定程度上给了工伤认定机关很大的自由裁量权，大家极易因对其理解不同而产生纠纷。如条文中规定在上下班途中，受到的机动车事故伤害为工伤。但条款对何为上下班途中，如何断定上下班的合理途径并没有详细解释。故该条款因认定标准过高、可操作性不强而屡受争议。

　　2、“用人单位负举证责任”不利于更好的进行工伤认定。劳动者与用人单位相比，处于弱势地位，许多证据都为用人单位所掌握。根据《工伤保险条例》第十九条的规定“职工或者其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任”。工伤案件的举证责任主体是用人单位，但实践中，未办理工伤保险的用人单位为了逃避工伤损害赔偿责任，往往对有关证据进行了毁灭、隐瞒或者拒不举证。尽管用人单位不举证的，劳动部门可以根据受伤职工提供的证据依法作出工伤认定结论，但是如果用人单位就劳动部门的工伤认定结论提起行政诉讼，根据我国行政诉讼法的规定，本来由用人单位承担的举证责任转移到了劳动部门，容易导致劳动部门败诉从而从根本上损害了受伤职工的利益。

　　四、减少工伤认定行政纠纷的相关建议

　　1、明确不同部门的监管职责，做好工伤预防工作，加大对高危行业的重点监督。预防工伤事故的发生是工伤保险的首要任务，做好工伤预防工作，从根本上改善工作环境，减少工伤事故发生的可能性，有利于企业的健康发展和社会的和谐稳定。政府要明确劳动部门和安监部门在工伤事故监管中的各自职能，划分权限，完善监管责任制和行政问责制，将安全生产的责任落实到单位、具体到个人。对于易于发生工伤事故的高危行业，要变被动受理举报为主动加强监管措施，采取定期检查和随时抽查的方式确保这些行业的劳动安全保障措施，从源头上预防工伤事故的发生，对于安全保障措施不符合要求的企业要督促其及时改进。

　　2、推行工伤保险单项险制度，提高保险费缴纳率。五险合一的社会保险费缴纳制度尽管可以最大限度的保护企业职工的利益，却不具有灵活性，并不适合所有的行业。对于建筑类、船舶制造类等人员流动性强的短期工程，可以设立工伤保险单项险。在工程开始前以工程造价为标的，结合工程的工期、人员等因素确定工伤保险费用的缴纳数额，以更好的保护农民工等流动性较强的人员的合法利益。

　　3、加大法律宣传力度，增强职工的维权意识。要通过到企业走访、散发宣传资料、召开企业职工座谈会以及政府网站宣传等方式广泛宣传与工伤保险、劳动合同法相关的法律法规政策，提高职工的工伤保险意识，营造劳动者敢维权、会维权和能维权的良性社会氛围。

　　4、劳动部门要变被动为主动，积极维护劳动者的合法权益。首先要加大对企业签订劳动合同的监察力度，防止企业在用工过程中不签订或者签订不合格的劳动合同。其次在工伤认定过程中，劳动部门要积极主动行使职权，除对用人单位提供的相关证据进行审查核实外，还要主动进行调查，努力还原事实真相，为工伤认定提供扎实有力的证据。最后要主动与相关部门沟通，对于工伤认定过程中存在争议或者疑难问题的案件要及时的与法院、劳动仲裁委员会等相关部门联系，相互探讨，找出解决问题的最佳方案。<div id="

　　5、法院要加强同劳动保障部门的沟通协调，发挥各自优势，就工伤认定的相关问题进行交流、协商。法律的滞后性、局限性决定了其不可能涵盖现实生活中的所有问题，法院与劳动部门要及时沟通联系，定期、不定期召开案件研讨会议，针对工伤认定过程中争议性较大的疑难问题，双方要展开交流讨论，发挥各自的部门优势，尽量达成共识。法院在审理中要信息共享，针对工伤认定行政诉讼案件中存在的问题要及时总结，并定期向劳动保障部门提供司法建议。

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